Рекомендации по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные
Федеральная архивная служба Российской Федерации
ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
ДОКУМЕНТОВЕДЕНИЯ И АРХИВНОГО ДЕЛА
РЕКОМЕНДАЦИИ
по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные
Директор института
М.В.Ларин
Руководитель темы,
ответственный исполнитель
вед. н.с.
И.А.Курникова
Общие положения
Настоящие рекомендации рассматривают порядок доступа юридических и физических лиц к архивным документам, содержащим персональные данные. Основой рекомендаций являются Конституция России и федеральные законы, а также модельный закон "О персональных данных", разработанный в качестве базового акта для создания государственного законодательства стран - членов СНГ.
В законодательно-нормативной базе России, определяющей решение проблемы доступа к персональным данным, имеются существенные пробелы:
- не принят федеральный закон "О персональных данных";
- существующие законодательные акты, касающиеся персональных данных, противоречивы (это относится и к дефиниции термина "персональные данные", и к степени их конфиденциальности), не имеют механизма реализации;
- федеральные законы касаются персональных данных документов текущего делопроизводства и не во всем могут быть применены при решении проблемы доступа и использования персональных данных, содержащихся в документах АФ РФ;
- нормативно-правовые документы, действующие на территории субъектов РФ и муниципальных образований и касающиеся персональных данных, не в полной мере базируются на федеральном законодательстве.
В государственных архивах России собрано огромное количество документов, содержащих персональные данные. Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы вызывает большие трудности в работе архивистов. Сложность ситуации заключается еще и в том, что в начале 1990-х годов в состав АФ РФ вошли документы структурных подразделений коммунистической партии СССР (до 1991 года включительно) и отдельные комплексы документов из архивов ФСБ, содержащие значительный комплекс персональных данных граждан. Поступление этих документов в архивы стало следствием смены общественно-политического строя, болезненных преобразований, коснувшихся всех слоев общества, что заставляет быть особенно взвешенным при решении вопроса о доступе к ним. Международный опыт подтверждает данное положение "... в государствах, испытавших революционные ситуации, гражданские войны, военные перевороты или другие серьезные социальные или политические потрясения, свободный доступ к документам, имеющим отношения к названным событиям, может привести к открытым разоблачениям (обвинениям), террористическим актам мести и сведению счетов".
_______________
Дюшен М. Ограничения доступа, использования и передачи архивной информации. Исследование РАМП, ЮНЭСКО. Париж, 1983. (СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД). С.32.
В сложившейся ситуации очевидна необходимость выхода в свет настоящих рекомендаций. Рекомендации подготовлены с целью оказать помощь сотрудникам архивных учреждений России в исполнении конституционных и законодательных норм применительно к проблеме обеспечения доступа пользователей к архивным документам, содержащим персональные данные в составе локальных документных комплексов: личные, персональные, пенсионные дела, дела по выездам за границу, дела о присвоении ученых степеней и званий и др. Указанные комплексы (состав документов каждого из комплексов, тематические группы персональных данных, содержащиеся в каждом виде документа комплекса) подробно описаны в подготовленном сотрудниками ВНИИДАД справочно-информационном пособии "Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России". Названные комплексы формировались государственными структурами с целью сбора информации персонального характера о конкретных гражданах и в основе своей содержат конфиденциальную информацию. Порядок доступа к документам прекращенных уголовных, административных, фильтрационно-проверочных дел дан в соответствующем Положении.
_______________
Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России. Справочно-информационное пособие. СИФ ОЦНТИ. М., 2001. N 216 - 2001.
Положение о порядке доступа к материалам прекращенных уголовных и административных, а также фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации. Взамен "Регламента..." Находится в стадии утверждения.
Рекомендации распространяются на документы государственной части АФ РФ и предназначены для использования работниками государственных, муниципальных, архивов. После принятия соответствующих законодательных актов Рекомендации могут быть в дальнейшем скорректированы с целью обеспечения защиты прав личности и на доступ к информации, и на защиту своих персональных данных.
Основная часть
1. Обеспечение доступа к архивным документам, содержащим персональные данные
1.1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, являются его персональными данными.
_______________
См. Закон Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации". // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.609.
1.2. Персональные данные, которые в случае обнародования могут нанести субъекту персональных данных ущерб (моральный, материальный, физический), относятся к конфиденциальной информации (см. приложение 2, пп.2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18 (кроме самого факта осуждения), 20, 21). Документы личных, персональных, уголовных дел содержат персональные данные конфиденциального характера, поскольку в них присутствует информация указанных пп. приложения 2.
_______________
См. Закон Российской Федерации "Об информации, информатизации и защите информации". // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.609.
1.3. Ограничения в доступе к документам, содержащим конфиденциальные персональные данные, устанавливаются на 75 лет со времени создания документа.
_______________
Федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах". // Ведомости съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст.1311. Ст.20; федеральный закон "О персональных данных". Проект. Ст.6 (п.3).
1.4. Режим конфиденциальности не устанавливается:
- для субъекта персональных данных, который хочет получить доступ к своим персональным данным, при условии, что это решение не противоречит федеральному законодательству (например, законам РФ "О государственной тайне", "Об оперативно-розыскной деятельности");
- для доверенного лица субъекта персональных данных, предъявившего соответствующий нотариально заверенный документ и документ, удостоверяющий личность; в случае смерти субъекта данных - для его законного наследника, подтвердившего право наследования соответствующим документом и предъявившего документ, удостоверяющий личность, при условии, что это решение не противоречит федеральному законодательству (например, законам РФ "О государственной тайне", "Об оперативно-розыскной деятельности");
- если в документе содержатся персональные данные, которые не могут быть идентифицированы, а значит не может быть нанесен ущерб (моральный, материальный, физический) субъекту персональных данных в случае их обнародования;
- если субъектом информации является общественный деятель, занимающий или претендующий на занятие выборной должности. Режим конфиденциальности не снимается с компрометирующих данное лицо персональных данных, если они не были подтверждены в ходе судебного разбирательства;
- если документ, содержащий персональные данные, был полностью опубликован ранее.
1.5. После окончания 75 лет со времени создания документа, содержащего конфиденциальные персональные данные, документ становится общедоступным. Это правило действует для документов государственных учреждений. Если документы, содержащие персональную информацию, являются частной собственностью физического или юридического лица, то при сдаче документов на государственное хранение оно может установить для них продолжительность режима конфиденциальности по своему усмотрению. Если режим конфиденциальности для документов частного юридического или физического лица не был им установлен, то на такие документы остаются ограничения для свободного доступа в течение 75 лет со времени их создания.
2. Обеспечение доступа к архивным документам, содержащим конфиденциальные персональные данные, до окончания режима их конфиденциальности
2.1. Субъект персональных данных (его доверенное лицо, в случае смерти субъекта персональных данных - его законный наследник) обладает правом разрешить доступ пользователя к своим персональным данным до окончания режима их конфиденциальности, если это не противоречит федеральному законодательству (например, законам "О государственной тайне", "Об оперативно-розыскной деятельности"). В этом случае пользователь должен представить в архив оригинал нотариально заверенного разрешения субъекта персональных данных на доступ. В разрешении должно быть указано, к каким документам и на каких условиях допускается пользователь.
При предъявлении документа, удостоверяющего личность, пользователь получает доступ к указанным в разрешении документам, при условии отсутствия в них конфиденциальных персональных данных других субъектов. Если в указанных в разрешении документах есть персональные данные, компрометирующие других лиц, пользователь должен представить в архив оригиналы нотариально заверенных разрешений на доступ этих субъектов персональных данных. При отсутствии разрешений ему может быть выдана архивная справка, содержащая персональные данные субъекта, давшего разрешение на доступ. Работнику архива следует обеспечить защиту конфиденциальных персональных данных других субъектов.
2.2. В том случае, когда невозможно узнать мнение субъекта о возможности доступа к его персональным данным до окончания режима конфиденциальности (например, неизвестно его местопребывание или в случае смерти субъекта персональных данных отсутствует информация о его наследниках), вопрос о возможности доступа к архивным документам, содержащим конфиденциальные персональные данные, до истечения 75 лет со времени создания документа рассматривает руководитель государственного архива (или лицо, обладающее соответствующими полномочиями).
2.3. Большое разнообразие персональных данных, содержащихся в архивных документах, степень конфиденциальности которых во многом зависит от тематической группы информации, к которой они принадлежат, от личности субъекта персональных данных, учреждения-фондообразователя, времени, места их создания, приводит к необходимости принимать решение по каждому запросу о доступе к персональным данным до окончания режима конфиденциальности индивидуально. Основополагающим остается правило о соблюдении интересов каждого субъекта персональных данных, его защите от возможного морального, материального и физического ущерба.
2.4. В целях защиты прав субъекта при рассмотрении вопроса о доступе к его персональным данным до окончания режима их конфиденциального хранения, при принятии решения необходимо учитывать и следующие факторы:
- обоснование необходимости досрочного доступа именно к данным документам;
- к какому виду конфиденциальной информации относятся данные, содержащиеся в документе, запрашиваемом пользователем. При этом степень конфиденциальности персональных данных может быть условно определена, исходя из степени и вида (моральный, материальный, физический) возможного ущерба;
- сколько времени прошло с момента создания документа, содержащего конфиденциальные персональные данные (учитывая, что использование конфиденциальных персональных данных ограничено 75 годами со времени создания документа);
- приведет ли доступ к документу к установлению личности субъекта персональных данных;
- может ли доступ к документу быть заменен предоставлением запрашиваемой информации в форме архивной справки, тематической справки, ответов на поставленные пользователем вопросы.
2.5. В целях рассмотрения вопроса о возможности доступа пользователя к персональным данным до окончания 75 лет со времени создания документа, в котором они содержатся, руководитель государственного архива (или лицо, обладающее соответствующими полномочиями) рассматривает официальное письмо организации, направившей пользователя в архив, или личное заявление, если пользователь - частное лицо. В письме (заявлении) должны присутствовать сведения о целях исследования, личности пользователя и гарантии обеспечения конфиденциальности персональных данных.
2.6. В том случае если цель работы пользователя - подготовка социологического, статистического, демографического и т.д. исследования, в котором персональные данные будут использованы в обезличенном виде, и организация, направившая пользователя в архив, и сам пользователь берут на себя ответственность за соблюдение взятых обязательств, в письме должно быть указано, что полученная информация будет использована только в указанных целях и в обезличенном виде.
2.7. В том случае если цель исследования - подготовка биографического исследования (монографии, посвященной выдающемуся человеку, или справки для биобиблиографического словаря, комментариев о лицах), то работникам архива необходимо предварительно просмотреть дела, заказанные исследователем. Если дела не содержат конфиденциальных персональных данных (см.п.1.2), они могут быть выданы пользователю. В противном случае с согласия пользователя ему выдается архивная справка, содержащая информацию о данном лице (лицах). По договоренности с пользователем ему могут быть подготовлены копии документов с обезличенными персоноидентифицирующими данными, тематические справки или ответы на подготовленный им перечень вопросов (см.п.3).
2.8. В том случае если пользователь, являясь частным лицом, занимается генеалогическим поиском или сбором информации о своем предке, роде, в заявлении должна быть указана степень родства, представлены нотариально заверенные документы, ее подтверждающие. Если пользователь не имеет родственных отношений с субъектом персональных данных или не располагает документами, подтверждающими степень родства, то для него может быть подготовлена архивная справка.
2.9. При решении вопроса о доступе руководитель архива при необходимости вправе затребовать у пользователя, занимающегося научными исследованиями, список научных трудов или рекомендательное письмо научного руководителя, если пользователем является начинающий научный сотрудник или аспирант.
2.10. В том случае если тема, заявленная исследователем, носит слишком общий характер, в целях решения вопроса об обеспечении доступа к персональным данным, руководитель архива вправе предложить пользователю в письменном виде обосновать целесообразность изучения этих документов. Доступ может быть разрешен только к информации, непосредственно связанной с профилем деятельности или темой исследования пользователя.
2.11. При положительном решении вопроса о доступе в анкете пользователя он собственноручно должен написать, что ознакомлен с законодательством о персональных данных и обязуется не нанести ущерб субъекту, к чьим персональным данным он допущен. Если в процессе работы в архиве пользователь запрашивает дело, содержащее персональные данные лиц, информация о которых не является темой исследования, следует предложить ему внести изменения (уточнения) в указанную тему исследования.
2.12. Разрешение на доступ выдается в письменном виде. Оно может быть оформлено в виде самостоятельного документа или в виде визы на письме юридического лица или на личном заявлении пользователя. И в том, и в другом случае должно быть указано, к каким документам пользователь получает доступ и на каких условиях.
2.13. Отказ в предоставлении доступа также излагается в письменном виде (либо на самом запросе, либо на самостоятельном документе) с указанием причин отказа и ссылкой на соответствующий нормативно-правовой документ (Основы законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах". Ст.20).
3. Формы организации доступа к документам, содержащим конфиденциальные персональные данные, до окончания режима их конфиденциальности
3.1. В том случае, если пользователь получил доступ к отдельным архивным документам дела, и дело не сброшюровано, разрешенные для ознакомления документы могут быть выделены в отдельную папку и предоставлены пользователю.
3.2. В том случае, если пользователю разрешен доступ к отдельным архивным документам дела и нет возможности предоставить разрешенные к доступу документы отдельно, возможна выдача архивного дела при условии, что доступными для пользования останутся только разрешенные к прочтению документы, а документы, содержащие информацию конфиденциального характера, будут законвертированы.
3.3. В том случае, если пользователь, заинтересованный в доступе к архивному документу, содержащему персональные данные, не нуждается в персоноидентифицирующей информации, ему на платной основе может быть представлена ксерокопия документа с обезличенными персональными данными, при условии, что оставшаяся информация не достаточна для идентификации субъекта персональных данных. При этом с подлинника документа снимается копия, на ней закрываются (или замазываются) персоноидентифицирующие данные и делается следующая копия, которая выдается пользователю. Промежуточную копию следует уничтожить.
3.4. В том случае, если архивный документ не может быть предоставлен пользователю без риска нанесения ущерба субъекту данных, по договоренности с пользователем ему на платной основе может быть подготовлена аналитическая информация или ответы на составленный им вопросник по содержанию документов, не содержащие персоноидентифицирующую информацию.
_______________
"Что вполне достаточно для честного исследования," - из отзыва ГАРФ на проект "Временного положения о порядке доступа к архивным документам, содержащим информацию персонального характера, и о порядке их использования". Росархив, 2000.
4. Копирование документов, содержащих персональные данные
4.1. Может быть проведено копирование:
- документов дела по просьбе самого субъекта персональных данных (доверенного лица или родственника при наличии нотариально заверенной доверенности субъекта данных, а в случае его смерти - свидетельства о смерти) при условии соблюдения прав других субъектов, персональные данные которых могут находиться в деле, если это не противоречит федеральному законодательству;
- документов дела для пользователя с разрешения субъекта персональных данных в отношении своих персональных данных и если это не противоречит федеральному законодательству;
- документов дела в случае обезличивания персональных данных, содержащихся в документах дела;
- копирование некоторых документов дела в качестве иллюстраций, когда интересна сама форма документа или язык автора, манера ведения записей, почерк, при этом должны быть сняты подписи, идентифицирующие данные в самом тексте документа.
4.2. Копирование документов дела после окончания 75 лет со времени их создания производится без ограничений.
Приложение 1. Термины и определения
Приложение 1
_______________
См. Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". // СЗ РФ. N 8. Ст.60. Ст.2; Модельный закон "О персональных данных". Ст.3; федеральный закон "О персональных данных". Проект. Ст.3; "Словарь современной архивной терминологии социалистических стран. Вып.1. М., 1982; Вып.2. М., 1988; "Словарь международной архивной терминологии". Редакция 3. Проект. 2000.
Архивная информация - информация, содержащаяся в архивных документах, архивных справочниках.
Архивный документ - документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества, а также имеющий ценность для собственника.
Государственный архив - архивное учреждение, входящее в систему учреждений Федеральной архивной службы России, осуществляющее комплектование, хранение, организацию использования и научно-исследовательскую работу с архивными учреждениями.
Депозитарное хранение - хранение в государственном архиве, музее, библиотеке архивных документов негосударственной части АФ РФ на условиях, определяемых соглашением (договором) между собственником документов и соответствующим государственным архивом, музеем, библиотекой.
Досрочный доступ - предусмотренные нормативными актами возможность и условия пользования документами архива (или системой архивов) до снятия с персональных данных режима конфиденциальности.
Доступ к архивным документам - предусмотренные нормативными актами возможность и условия пользования документами архива (или системой архивов).
Конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обезличивание персональных данных - изъятие из персональных данных той их части, которая позволяет отождествить их с конкретным человеком.
Передача персональных данных - предоставление держателем персональных данных третьим лицам в соответствии с законом и международными договорами.
Персональные данные - информация (зафиксированная на материальном носителе) о конкретном человеке, которая отождествлена или может быть отождествлена с ним. К персональным данным относятся биографические и опознавательные данные, личные характеристики, сведения о семейном, социальном положении, образовании, профессии, служебном и финансовом положении, состоянии здоровья и прочие. (См. также приложение 2).
Пользование архивными документами - регулируемое правилами ознакомление с архивными документами посредством их прочтения, просмотра или прослушивания.
Режим конфиденциальности персональных данных - нормативно установленные правила, определяющие ограничения доступа, передачи и условия хранения персональных данных.
Рукописный отдел - структурное подразделение государственной библиотеки (музея, научно-исследовательской организации), осуществляющее постоянное хранение архивных документов, относящихся к профилю деятельности данной организации.
Субъект персональных данных (субъект) - человек, к которому относятся соответствующие персональные данные.
Данный термин объединил два ранее существовавших понятия: "лицо, которому посвящен документ" и "третье лицо". Теперь, согласно дефиниции, каждое лицо, какие бы незначительные по содержанию и объему персональные данные о нем ни содержались в документе, является субъектом персональных данных документа.
Приложение 2. Определение понятия "персональные данные", составленное на основе законодательства России
Приложение 2
_______________
Конституция Российской Федерации - п.11; Федеральный закон "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" - пп.10, 11, 12, 16-18, 21; Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" - пп.5, 6, 9; Модельный закон "О персональных данных". Ст.2; федеральный закон "О персональных данных". Проект. Ст.3. - пп.1-4, 6, 7, 8, 10-15, 19, 20. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С.85-91. - пп.2, 9, 10, 12, 16, 18, 19.
Персональные данные - зафиксированная на материальном носителе информация о конкретном человеке, которая отождествлена или может быть отождествлена с ним, позволяющая идентифицировать этого человека прямо или косвенно.
К персональным данным относится информация о (об):
1. фамилии, имени, отчестве;
2. рождении, бракосочетании, разводе, рождении детей, усыновлении (удочерении), установлении отцовства, опеке, смерти лица;
3. изменении паспортных данных (ф.и.о., национальность);
4. особых приметах (родимые пятна, особенности речи, физические недостатки и т.д.);
5. национальности, языковой принадлежности;
6. социальной принадлежности;
7. личных качествах, привычках, наклонностях;
8. умственных способностях;
9. философских, религиозных, политических взглядах;
10. состоянии здоровья;
11. личной, семейной жизни;
12. финансовом и имущественном положении;
13. интеллектуальной собственности;
14. образовании, профессии;
15. служебном положении, служебной деятельности;
16. помощи правоохранительным органам;
17. морально-этических проступках;
18. судебных наказаниях;
19. нанесенном моральном, физическом и имущественном ущербе (репатриация, плен, репрессии и т.д.);
20. месте жительства, включая почтовый адрес, номер телефона и сведения об иных индивидуальных средствах коммуникации;
21. информация, разглашение которой создает или может создать угрозу для личной, семейной безопасности, безопасности жилища, имущества, финансового положения, нанесет или может нанести ущерб чести и достоинству человека.
Список источников
Законодательные акты.
1. Конституция Российской Федерации. М., 1994.
2. "О временном порядке доступа к архивным документам и правилах их использования". Постановление Верховного Совета РФ от 19.06.92 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 28. Ст.1620.
3. "О мерах по реабилитации священнослужителей и верующих, ставших жертвами необоснованных репрессий". Указ Президента Российской Федерации от 14.03.96 N 378 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст.1063.
4. "О персональных данных". Модельный закон. Принят Постановлением межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества независимых государств 16.10.99.
5. "О реабилитации жертв политических репрессий". Закон Российской Федерации от 18.10.91 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст.1428.
6. "О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служащих основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека". Указ Президента Российской Федерации от 23.06.92. N 658 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. N 26. Ст.1510.
7. "Об авторском праве и смежных правах". Закон Российской Федерации от 09.07.93 N 5351-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст.1242.
8. "Об актах гражданского состояния". Закон Российской Федерации от 15.11.97 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. Ст.143.
9. "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах". Основы законодательства Российской Федерации от 07.07.93 N 5341-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст.1311.
10. "Об информации, информатизации и защите информации". Закон Российской Федерации от 25.01.95 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст.609.
11. "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации". Закон Российской Федерации от 29.04.92 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст.892.
12. "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера". Указ Президента Российской Федерации от 06.03.97 N 188 // Собрание законодательства РФ. 1997.
13. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996.
Нормативно-методические документы.
1. Европейские стандарты доступа к архивам // Отечественные архивы. М., 1998. N 2.
2. Комментарии к Конституции Российской Федерации. М., 1996.
3. Методические рекомендации по отбору на государственное хранение документов по личному составу. М., 1976.
4. Методические рекомендации по работе с документами по личному составу в фондах РГАЭ. М., 1991.
5. О порядке организации работы по рассекречиванию документов, хранящихся в государственных архивах и центрах хранения документации Российской Федерации. (Правовые и нормативные документы). М., 1995.
